Є загальноприйняті засоби адміністративно-правового захисту громадян. Вони реалізуються через діяльність судової системи, діяльність правоохоронних органів, виконання Закону України «Про звернення громадян» та здійснення управлінського контролю.

Порівняння кількості звернень громадян за захистом своїх прав до адміністративних органів зі зверненнями до судових та правоохоронних органів свідчить про значну перевагу адміністративної діяльності. 

Так протягом дев’яти місяців 2016 року на телефон «гарячої лінії» Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області надійшло 1737 дзвінків, зареєстровано понад 800 письмових звернень громадян, в той же час за дев’ять місяців 2016 року надійшло 29 адміністративних позовів, які розглядаються в судах. 

Таким чином, правореалізаційна (виконавча та правозастосовча) функція Державної міграційної служби України є основною та впливовою формою захисту прав громадян у міграційних процесах. Ця функція (виконавча та правозастосовча) полягає у  конкретизації та виконанні нормативно-правових актів, а також в практичній діяльності органів та підрозділів Державної міграційної служби України щодо реалізації своїх повноважень. Це діяльність стосовно створення необхідних умов для дотримання законності у процесі виконання функцій держави з питань реалізації міграційної політики, а також відповідна корекція діяльності у процесі зворотного зв’язку. 

Практика та аналіз показують, що в процесі створення необхідних умов для виконання функцій Державної міграційної служби України, виключаючи технічну складову, на перше місце виходить етична поведінка співробітників та рівень їх функціональної підготовленості. 

Від якості праці співробітників служби, від готовності спеціалістів правильно організувати надання адміністративних послуг громадянам залежить дотримання прав значної кількості людей. 

Важко переоцінити значення методичних рекомендацій, роз’яснень, доручень, інформаційних листів, які застосовуються в Державній міграційній службі. І хоча їх правова природа не визначена, а в ланцюгу закон – постанова – нормативна інструкція їм практично не відведене місце, на практиці саме такими адміністративними актами здійснюється конкретний захист прав громадян. 

Американці говорять: «Сила дрібниць в тім, що їх багато». Правозастосовча практика різноманітна, життєвих ситуацій – нескінчена кількість і заповнений цей «простір» саме управлінською діяльністю апарату, територіальних органів і підрозділів Державної міграційної служби України. Від якості цієї роботи в значній мірі залежить ступінь правового захисту громадян. 

Взяти, наприклад, регулювання питання видачі паспорта громадянина України особам, які не досягли шістнадцятирічного віку. Попередня практика надання цієї адміністративної послуги передбачала необхідність надання згоди обох батьків, причому вираженої в нотаріальній формі. Це вимагало певних організаційних, часових і матеріальних витрат громадян. Вказівкою від 11.06.2015 р. ДМС роз’яснила, що згода другого з батьків не потрібна, тим самим значно полегшивши отримання адміністративної послуги. Ця управлінська дія являє собою конкретний приклад захисту прав громадян.

Класичним прикладом захисту прав громадян є активна законотворча діяльність Державної міграційної служби України щодо внесення змін в ст. 6 Закону України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України». Тривалий час при оформленні закордонних паспортів громадянина України для виїзду за кордон органи, які їх оформлювали вимушені були проводити роботу щодо перевірки заявників за обліками органів внутрішніх справ. На практиці це призводило до серйозної забюрократизованості, залежності від адміністративних органів, які не мають відношення до цього виду адміністративної діяльності, недотримання термінів, необґрунтованих відмов і до порушень прав громадян. Врегулювання цього питання на законодавчому рівні дозволило значно спростити надання масової адміністративної послуги з оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон та значно поліпшити якість оформлення.  

Територіальні підрозділи Державної міграційної служби України проводять постійний моніторинг дотримання адміністративно-правового захисту громадян. Так, наприклад, в процесі управлінської діяльності з’ясувалося, що існують досить різні підходи співробітників ЦОД до оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон замість втраченого. У ряді підрозділів існувала практика вимоги довідки з ОВС про те, що заявник туди звертався з приводу втрати паспорта. Вказівкою Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області від 29.07.2016 р. було звернуто увагу на стандарт дій за цією процедурою і таким чином цим адміністративним актом конкретизована правозастосовча діяльність структурних та територіальних підрозділів Головного управління, а громадяни отримали можливість одержання якісної адміністративної послуги без зайвих бюрократичних зволікань. 

Варто зазначити, що термін «захист» перекладається як охорона, заступництво; відстоювання чиїхось інтересів; місце, предмет, споруда, де можна захиститися від кого- або чого-небудь. У свою чергу термін «забезпечення» – надання нормальних для життя матеріальних засобів, необхідних для діяльності, функціонування чого-небудь; охорона кого-, чого-небудь від небезпеки. 

Практика роботи, зміни в законодавстві, розвиток суспільства показують, що адміністративно-правові засоби захисту прав громадян у міграційній діяльності Державної міграційної служби України потребують постійного вдосконалення та розвитку. 

На теперішній час, у зв’язку із внесенням змін до Порядку оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання (далі – Порядок), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.03.2012 р. № 251, в частині закріплення обов’язку іноземців або осіб без громадянства щодо обміну посвідки на постійне проживання у місячний строк після досягнення 25- або 45-річного віку, на практиці виникають певні складнощі, пов’язані з механізмом запровадження зазначеної норми у часі. 

Наразі рішенням Конституційного Суду України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) від 09.02.1999 р. встановлено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності та припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. 

Враховуючи той факт, що відповідно до нової редакції Порядку, обмін посвідки на постійне проживання у разі досягнення 25- або 45-річного віку повинен бути здійснений особою не пізніше ніж через місяць з моменту досягнення відповідного віку, а попередньою редакцією Порядку строки обміну не було врегульовано, а також не було закріплено поняття «недійсний документ», відкритим залишається питання, чи поширюється дія зазначеної норми на осіб, які досягли 25- або 45-річного віку та не здійснили обмін посвідки на постійне проживання до прийняття останньої редакції Постанови, тобто до події, факту, під час якого вони настали або мали місце.

Натомість Конституція України, закріпивши частиною 1 статті 58 положення щодо неприпустимості зворотної дії в часі законів, інших нормативно-правових актів, водночас передбачає їх зворотну дію в часі у випадках, коли вони пом’якшують або скасовують юридичну відповідальність особи, що є загальновизнаним принципом права. Тобто щодо юридичної відповідальності застосовується новий закон чи інший нормативно-правовий акт, що пом’якшує або скасовує відповідальність особи за вчинене правопорушення під час дії нормативно-правового акта, яким визначались поняття правопорушення і відповідальність за нього.

Неоднозначне трактування вказаної норми може призвести до порушення прав осіб, які притягуються до адміністративної відповідальності за несвоєчасний обмін посвідки на постійне проживання. 

Під час реалізації окремих положень законодавства, яке регламентує правовий статус іноземців, територіальні підрозділи ДМС дедалі частіше стикаються з ситуаційними проблемами, які потребують додаткових роз’яснень та відповідного управлінського (адміністративного) реагування.

Відповідно до вимог частини 2 пункту 4 статті 16 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», іноземці та особи без громадянства, яким не виповнилось вісімнадцяти років, звільняються від реєстрації у пунктах пропуску при в’їзді на територію України. У той же час, на практиці, виникають ситуації, коли неповнолітній іноземець, перетнувши державний кордон України, звертається за отриманням адміністративної послуги вже після виповнення вісімнадцяти років. У цьому випадку постає питання: з якого моменту слід обчислювати строки перебування зазначеної категорії іноземців? Чи є необхідність притягувати до адміністративної відповідальності зазначену категорію осіб за порушення вимог частини 1 статті 203 КУпАП після досягнення вісімнадцятирічного віку іноземцем під час перебування на території України.

На підставі вищезазначеного можна зробити висновки, що практика управлінської діяльності апарату, територіальних органів і підрозділів Державної міграційної служби дозволяють виявити напрямки їх роботи щодо забезпечення реалізації охорони та захисту конституційних прав, свобод і законних інтересів особи. Це, зокрема:

- постійний моніторинг службою стану надання адміністративних послуг;

- підтримка зворотного зв’язку із заявниками, яким надаються відповідні послуги;

- корекція управлінської діяльності відповідно до перших двох напрямків; 

- формування комплексного підходу до проблеми подальшого зміцнення законності та усунення негативних факторів, що ускладнюють реалізацію прав і свобод громадян.

Сутність адміністративно-правових гарантій полягає у ефективному практичному здійсненні органами та підрозділами Державної міграційної служби України публічного управління у відповідності із законами і підзаконними актами країни, та постійному удосконаленню цієї системи.

Є. Микитенко, керівник 

ГУ ДМС в Донецькій області, кандидат юридичних наук